En 2006, alors qu'il était encore médiateur de la République, Jean-Paul Delevoye expliquait dans un rapport que la force de la loi était en train de disparaître. Les citoyens seraient perdus face à une multiplication de textes dont ils ne comprennent pas toujours le sens, ni la raison d'être. La question de la qualité de la loi revêt un intérêt substantiel – et l'enjeu est de taille – car une loi de qualité c'est une loi mieux comprise, mieux acceptée, et donc a fortiori mieux respectée.
La source du problème : l'inflation législative
Trop de lois tue la loi ? Peut-être bien. En tout état de cause, l'inflation législative, que l'on peut définir comme l'augmentation considérable du nombre de textes adoptés, sembler porter un coup à la qualité de la loi. En effet, à vouloir faire adopter un trop grand nombre de lois, on en oublie l'intérêt premier : qu'elles soient effectivement appliquées afin de répondre à une situation qui en a sollicité l'adoption. Le nombre de textes adoptés, mais qui n'ont pas reçu de décret d'application, est en effet stupéfiant. En réalité, cette situation s'explique essentiellement par un détournement par le politique de la fonction première de la loi. Au lieu de faire adopter une loi pour résoudre un problème, on multiplie les effets d'annonce et on utilise la loi comme un instrument de communication politique, sans se soucier de sa qualité rédactionnelle, et encore moins de son application effective. Ajoutons à cela une demande populaire croissante du recours à la loi, où à chaque nouvelle situation problématique – ou non – devrait correspondre une nouvelle loi, et le résultat est sans appel : une quantité ahurissante de textes plus ou moins effectifs, et plus ou moins bien rédigés c'est à dire peu clairs et peu compréhensibles.
Les remèdes du Conseil Constitutionnel : l'exigence jurisprudentielle du respect de la qualité de la loi
Par différentes décisions, le Conseil Constitutionnel est venu fixer un certain nombre de principes visant à renforcer la qualité de la loi.
→ Par une décision du 16 décembre 1999, les principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la règle de droit sont posés, et même imposés au législateur. En d'autres termes, la loi doit être suffisamment compréhensible et déchiffrable par le citoyen. Ces deux objectifs ont une valeur constitutionnelle.
→ Par une décision du 29 juillet 2004, les principes de clarté et de portée normative de la règle de droit sont à leur tour affirmés. La loi ne doit pas être verbeuse, ou se contenter de décrire des objectifs, mais doit contenir des règles qui autorisent, encadrent, organisent ou interdisent telle ou telle activité. Par exemple, le Conseil Constitutionnel a censuré en 2005 un article de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école disposant que ''L'objectif de l'école est la réussite de tous les élèves''.
Une exigence renforcée par la révision constitutionnelle de 2008
La révision constitutionnelle de 2008 a voulu renforcer la qualité et l'effectivité des lois en obligeant le gouvernement à respecter un certain nombre de conditions dans le processus d'élaboration de la loi.
En effet, un ''exposé des motifs'' devra désormais précéder l'adoption de chaque projet de loi. En clair, devront être révélées et expliquées les raisons qui ont conduit à l'élaboration des textes.
Ensuite, ces mêmes projets de loi devront faire l'objet d'une ''étude d'impact préalable''. Cela signifie que le gouvernement doit impérativement réaliser un important travail de recherche et d'analyse afin d'établir un certain nombre de documents venant attester avec précision de l'opportunité de recourir à l'élaboration d'une loi. Comme le rappelle Philippe Foillard, ces documents doivent notamment exposer ''l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur'', ''l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementale, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées'', ''l'évaluation des dispositions envisagées sur l'emploi public'' ou encore ''la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires''.
Auteur : Laure RAGIMBEAU
